خوش آمدید - امروز : سه شنبه ۱۶ آذر ۱۳۹۵
خانه » علمی » تحلیل برنامه های توسعه کشور قبل و بعد از انقلاب اسلامی
تحلیل برنامه های توسعه کشور قبل و بعد از انقلاب اسلامی

تحلیل برنامه های توسعه کشور قبل و بعد از انقلاب اسلامی

توسعه

 

ایران تا پیش از دهه ۱۳۳۰ شمسی فاقد هر گونه نظام سازمان یافته برنامه‌ریزی برای توسعه کشور بود و طرح‌های کم‌شمار عمرانی هم عمدتاً با سلیقه‌های فردی صاحب‌منصبان از سوی شرکت‌های خارجی به اجرا درمی‌آمدند. با شتاب گرفتن اندیشه‌های توسعه، ضرورت برنامه‌ریزی بیش از پیش آشکار و سازمان برنامه و بودجه کشور تأسیس شد.

 

سازمان برنامه و بودجه را می‌توان یکی از پایه‌های نظام اقتصادی و توسعه ایران در سال‌های پس از ۱۳۳۷ دانست. این سازمان پس از انقلاب چند بار دستخوش تغییرات سازمانی و ساختاری و در پایان منحل شد و به عنوان یکی از معاونت‌های ریاست جمهوری در هیبتی غیرمستقل به کار خود ادامه داد.

 

سازمان برنامه و بودجه و به زبان دیگر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور خاستگاه برنامه‌های توسعه‌ای بود که در سال‌های قبل و پس از انقلاب به اجرا درآمده است.

 

پیدایش تفکر برنامه‌ریزی توسعه در ایران

تشکیل کمیسیون اقتصادیات در سال ۱۳۰۳ شمسی در مجلس شورای ملی را می‌توان اولین اقدام رسمی در زمینه پیدایش تفکر برنامه‌ریزی و توجه به توسعه اجتماعی و اقتصادی کشور دانست. این کمیسیون به ریاست سید حسن تقی‌زاده و عضویت ۷ تن از نمایندگان دوره پنجم مجلس برای هماهنگی در اجرای برنامه‌های عمرانی و اقتصادی تشکیل شده بود.

 

بعد از کمیسیون اقتصادی مجلس پنجم، بار دیگر اندیشه برنامه‌ریزی در سال ۱۳۱۰ توسط علی زاهدی مطرح شد. وی در این باره، رساله نسبتاً مفصلی به نام لزوم پروگرام صنعتی تهیه و منتشر کرد.

 

تلاش دامنه‌دار بعدی در سال ۱۳۱۶ توسط ابوالحسن ابتهاج آغاز شد. وی کار خود را از بانک شاهی سابق شروع کرد و فاقد تحصیلات دانشگاهی داخل و خارج کشور بود. اما چون به مقوله توسعه اقتصادی علاقه پیدا کرده بود، به مطالعه کتاب‌های اقتصادی پرداخت و خود را با مفاهیم توسعه و برنامه‌ریزی آشنا کرد.

 

ابتهاج پس از آشنایی با تفکر برنامه‌ریزی، برای جا انداختن آن در جامعه سامان نیافته ایران به ترویج این اندیشه پرداخت؛ و این فکر را تحت عنوان نقشه به کار می‌برد که ما باید «نقشه» داشته باشیم، یعنی هدف‌مند و بابرنامه باشیم.

 

منظور اصلی وی این بود که هدف‌ها و نیازهای جامعه، شناسایی، بودجه مورد نیاز کارها برآورد، اعتبارات در دسترس معلوم و با برقراری تناسب بین بودجه و اعتبارات، فعالیت‌های اجرایی سامان‌دهی شود، به طوری که اعتبارات به بهترین شیوه به مصرف برسد و جامعه به خوبی از نتایج آن بهره‌مند شود.

 

سرانجام تلاش‌ها و رایزنی‌های ابتهاج با قوام (نخست‌وزیر وقت) منجر به تشکیل جلسه شورای عالی اقتصادی، که مدت‌ها فعالیتی نداشت، شد. این جلسه در دهم فروردین ۱۳۲۵ تشکیل شد و قوام در سخنانی ضمن تشریح نابسامانی‌ها و شوربختی کشور و پس از اعلام سیاست‌های اقتصادی دولت خود، بر لزوم ادامه فعالیت شورای عالی اقتصادی و طرح یک نقشه اقتصادی تأکید کرد.

 

او روز پس از سخنرانی قوام، وزارت دارایی پیشنهادی برای تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه به هیأت دولت تسلیم کرد. این پیشنهاد منجر به صدور تصویب‌نامه‌ای برای انتخاب اعضای هیأت عالی تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی چند ساله کشور به ریاست وزیر دارایی شد. در همان اولین جلسه هیأت عالی برنامه برنامه مورخ ۵ شهریور ۱۳۲۵، در حضور نخست‌وزیر، به کلیات اولین برنامه هفت ساله پیشنهادی و سایر پیشنهادهای هیأت تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی رسیدگی شد. هیأت تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی پس از رسیدگی به اطلاعات رسیده، طرحی شامل دو قسمت اقتصادی و اجتماعی تنظیم کرد.

 

از آن جا که دولت برای اجرای برنامه‌های مورد نظر در مدت پیش‌بینی شده توان مالی کافی نداشت، از بانک جهانی درخواست ۲۵۰ میلیون دلار وام کرد. بانک جهانی برای تصویب وام پرسش‌هایی را مطرح کرد و دولت تصمیم گرفت پیش از ارسال هرگونه پاسخ، طرح‌های تهیه شده را با نظر کارشناسان خبره و باتجربه مرور کند، تا پس از اصلاح و وایرش‌ها طرح‌ها، پاسخ سنجیده و آگاهانه برای بانک جهانی تهیه و ارسال کند. در پی این تصمیم و پس از بررسی ۳ مؤسسه مهندسی آمریکایی، در تاریخ ۲۶ آذر ۱۳۲۵ (۱۷دسامبر ۱۹۴۶) قراردادی با شرکت «موریسن نودسن» آمریکایی منعقد کرد.

 

برنامه‌های هفت ساله اول

در پی امضای قرارداد، شرکت موریسون نودسن هیأتی حدود ۱۰ نفر کارشناس در رشته‌های مختلف را در تاریخ ۷ دی ماه ۱۳۲۵ به ایران گسیل داشت. هیأت بدون اتلاف وقت کار خود را آغاز و پس از ۴ ماه مطالعات شتاب‌زده، در مرداد ۱۳۲۶، گزارش خود درباره برنامه توسعه و عمران ایران را تسلیم دولت ایران کرد. اگرچه مطالعه شتاب‌زده و در کوتاه‌مدت صورت گرفت، ولی به سبب خلاء هرگونه توسعه در ایران، هرآنچه آنها عجولانه پیشنهاد کردند لازم و مفید از کار درآمد.

 

از سال ۱۳۱۶ که اندیشه برنامه‌ریزی شکل گرفت تا روزی که سازمان برنامه به طور قانونی رسمیت پیدا کرد و برنامه ۷ساله اول آغاز شد، ۱۲ سال طول کشید و ۱۷ کابینه به علت نابسامانی‌های سیاسی و اقتصادی عوض شد. زیرا زمان زیادی لازم بود تا دولت مردان و دیوان‌سالاران ایرانی به درکی از توسعه رسیده و با اهمیت برنامه‌ریزی آشنایی ابتدایی پیدا کنند.

 

حجم برنامه ۷ ساله اول (۱۳۳۴ ـ ۱۳۲۷)، که ابتدا در حدود ۶۲ میلیارد ریال پیش‌بینی شده بود، با توجه به نبود توانایی مالی و نبود نیروی انسانی به ۲۱ میلیارد ریال تقلیل یافت و اجرای اولین برنامه توسعه در شهریور ۱۳۳۴ متوقف شد.

 

برنامه ۷ ساله دوم

قانون برنامه ۷ ساله دوم عمرانی کشور (۱۳۴۱ـ۱۳۳۴) در جلسه سه‌شنبه هشتم اسفند ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید. برنامه دوم مجموعه‌ای از طرح‌ها و اقدام‌هایی بود که انتخاب آنها چندان بر پایه مبانی متعارف توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی قرار نداشت. این برنامه بعد از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و صدور نفت و در چهار بخش عمده کشاورزی، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات اجتماعی و شهری تنظیم و به مورد اجرا گذاشته شد.

 

در چارچوب هدف‌های قانون برنامه ۷ ساله دوم، و با کوشش‌هایی که به عمل آمد، دولت به نتایج نسبتاً رضایت‌بخشی رسید، نتایجی مانند احداث سدهای بزرگ مخزنی کرج، سفیدرود و دز، ۲۲۵۰۰ هکتار شبکه آبیاری آزمایشی دز، طرح نیشکر هفت تپه، مطالعات طرح جامع خوزستان شامل احداث ۱۳ سد روی رودخانه‌های خوزستان، تکمیل سدهای گلپایگان، بمپور و کرخه، تکمیل نزدیک به ۹۰۰ کیلومتر راه‌آهن میانه ـ تبریز و شاهرود ـ مشهد، اتمام نزدیک به ۲۷۰۰ کیلومتر راه آسفالته‌ و احداث فرودگاه‌های شیراز، آبادان و اصفهان، احداث کارخانه‌های بزرگ نساجی و بافندگی، ایجاد کارخانه‌های قند چغندری و کارخانه‌های سیمان و سایر اقدام‌ها در جهت توسعه اقتصادی.

 

سازمان برنامه پس از طی یک دهه فراز و نشیب برنامه‌ریزی، در فرایند اجرای برنامه ۷ ساله دوم بود که توانست به صورت یک سازمان اداری مترقی، مقتدر و پیشرو در نظام اداری ایران جای خود را باز کند؛ و زمینه مساعدی را در زیربنای اقتصادی دوام و قوام بخشد.

 

برنامه سوم

اهداف عمده برنامه سوم (۱۳۴۶-۱۳۴۱) با اهداف برنامه هفت ساله دوم یکسان نبود.

 

درپی تجارب حاصله از برنامه‌های اول و دوم، تشخیص نیازها و تعیین اهداف برنامه سوم با جامعیت و منطق بیشتری صورت گرفت و بر بخش کشاورزی، مسائل اجتماعی و صنایع کوچک تأکید شد. تدوین برنامه سوم، از سوی گروه کارشناسی سازمان برنامه با همکاری مشاوران هاروارد به‌عنوان یک برنامه جامع و متوازن اقتصادی و بانیت جلب مشارکت عمومی و مردمی بودن آن با هدف در هم شکستن ساختارهای اقتصاد سنتی و به وجود آوردن بستر مناسب رشد بخش خصوصی، جایگزینی واردات و صنعتی شدن کشور، تدوین شد.

 

رشد درآمد ملی به میزان متوسط ۶ درصد، ایجاد اشتغال و توزیع عادلانه درآمد، و فراهم کردن زمینه رشد خلاقیت‌ها از جمله اهداف برنامه سوم بودند. اصلاحات ارضی، حق شرکت زنان در انتخابات، سهیم کردن کارگران در سود کارخانه‌ها، تشکیل دفاتر فنی سازمان برنامه در مراکز استان‌ها و فرمانداری‌های کل، ادامه عمران منطقه‌ای در دشت قزوین و منطقه کهگیلویه از دیگر اقدام‌هایی بودند که خارج از برنامه‌ سوم ولی هم زمان اجرا شدند.در پایان برنامه ساختارهای اقتصادی توسعه یافت و عملکرد برخی از بخش‌ها از اهداف مصوب هم بالاتر رفت . در برنامه سوم تحولات برنامه ریزی و پیشرفت‌های اساسی درون سازمانی و تغییر چهره کلی سازمان برنامه در پایان برنامه سوم، تحسین برانگیز بود.

 

برنامه چهارم

برنامه چهارم عمرانی (۱۳۵۱-۱۳۴۷)، پوشش بخشی وسیع‌تر از برنامه سوم بود. برنامه چهارم موفق‌ترین برنامه‌های توسعه تلقی شده است. نرخ رشد بخش‌های مهم اقتصادی کشور نسبتاً هماهنگ بودند. نرخ رشد در بخش کشاورزی به ۴ر۵ درصد، بخش صنعت و معدن به ۷ر۱۴ درصد، بخش خدمات به ۱ر۱۳ درصد، نفت به ۵ر۱۴ درصد و هزینه‌های مصرفی به ۱۱ درصد رسید. چنانچه اقتصاد ایران با همین روند پیش می‌رفت، آینده روشنی برای آن پیش‌بینی می‌شد.

 

در این برنامه‌به دنبال ادامه سرمایه‌گذاری‌های سریع بخش دولتی و خصوصی، رشد اقتصادی سالانه کشور تا حدود ۱۰ درصد افزایش یافت. ترقی سطح قیمت‌ها، بجز در سال ۱۳۴۸ که به حدود ۵ر۳ درصد رسید، از حدود ۲ درصد تجاوز نکرد.

 

توجه دولت در دوره برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه بر مانند ذوب‌آهن، ذوب آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. مجتمع ذوب‌آهن و صنایع پتروشیمی، که مقدمات آن در دوره برنامه سوم فراهم شده بود، در برنامه چهارم به مرحله بهره‌برداری رسیدند. این برنامه موجبات تأسیس ۲۵۰ هزار واحد صنعتی که ۲۴ درصد آن را تأسیسات بزرگ صنعتی تشکیل می‌داد، فراهم کرد.

 

توسعه

 

برنامه پنجم

برنامه پنجم عمرانی (۱۳۵۶ – ۱۳۵۲)، مصوب ۲۲ بهمن سال ۱۳۵۱ با افقی امیدوار کننده برای رشد اجتماعی و توزیع عادلانه‌تر ثروت و سهم بیشتر در بازرگانی بین‌المللی، تهیه شد. تشکیل دفاتر مستقل برنامه ریزی سازمان برنامه در مراکز استان‌ها و ترویج شیوه غیرمتمرکز برنامه‌ریزی، تدوین شناسه جغرافیایی – منابع طبیعی – جمعیت – استعدادها و نیازهای استان‌ها از تحولات مهم برنامه پنجم بوده است.

 

در این سال‌ها افزایش ناگهانی قیمت نفت در بازارهای جهانی و سرازیر شدن دلارهای نفتی، سبب بروز تضاد بین اندیشه های کارشناسی و طرح‌های فرمایشی و سیاسی شد. اختلافات به حدی بالا گرفت که سازمان برنامه ترمز خوانده شد. تجدید نظر فرمایشی برنامه پنجم، افزایش حجم مالی برنامه به چند برابر مجموع حجم مالی چهار برنامه پیشین، سبب خفگی اقتصاد نوپا و نتایج ناخواسته آن شد.

 

زمانی کوتاه پس از تصویب برنامه، دگرگونی‌هایی در اقتصاد جهانی پدید آمد. قیمت نفت در بازار جهانی بالا رفت و درآمدهای ایران افزایش چشم گیری یافت. بدون انجام مطالعات کافی، دستور تجدید نظر در برنامه کارشناسی شده و آماده پنجم داده شد. شوک چند برابر شدن درآمدهای نفتی، مانع اجرای برنامه سنجیده‌ای شد، که درپی برنامه موفق چهارم تنظیم شده بود. در واقع برنامه پنجم با ۲ سناریوی کاملاً متفاوت در برابر دولت قرار گرفت، یک سناریو برای خرج نکردن درآمدهای مازاد نفت و ذخیره کردن آن برای سرمایه‌گذاری عاقلانه و سناریوی دیگرخرج تراشی برای همه درآمدها علی رغم نبود ظرفیت‌های اقتصادی و انسانی بود؛ که سناریوی دوم به کار گرفته شد و کشور در ژرفای تنگنا فرو رفت.

 

محدودیت‌های اساسی کشور، نبود زیر ساخت‌های مناسب مانند راه، راه‌آهن، بنادر، و انبارها؛ کمبود مصالح ساختمانی مثل آهن و سیمان؛ کمبود ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی و ساختمانی و ضعف سیستم‌ حمل و نقل سراسری را شامل می‌شد. از این محدودیت‌ها مهم‌تر، کمبود بسیار شدید سرمایه انسانی برای طراحی، اجرا و دست آخر بهره‌برداری بود.

 

دشواری‌های عنوان شده در برنامه به این معنی نیست که اجرای برنامه پنجم از ابتدا با شکست روبه رو شد، بلکه در ۳ سال اول برنامه (یعنی سال‌های ۱۳۵۲، ۱۳۵۳ و ۱۳۵۴) طبق حساب‌های وقت، رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت به قیمت‌های ثابت به ترتیب به ۶ر۱۶‌، ۷ر۱۶ و ۶ر۱۸ درصد رسید؛ که هر چند با رشد پیش‌بینی شده در برنامه یعنی ۹ر۲۵ فاصله داشت، اما رشد کمی هم نبود. در بررسی‌های پس از انقلاب، متوسط رشد تولید ناخالص داخلی ۵ سال برنامه پنجم بدون نفت ۱۵ درصد و با نفت ۳ر۸ درصد برآورده شده است. از ویژگی‌های مثبت برنامه پنجم در مورد اعتبارات آن، ایجاد تناظر تقریباً کامل میان تقسیم بندی‌های بودجه سالانه و تقسیمات برنامه بوده است.

 

برنامه ششم

اما ناکامی برنامه پنجم بعد از تجدید نظر، سبب نشد که برنامه‌ریزان از وجدان کارشناسی چشم‌پوشی کنند. آنها با کسب تجارب گزنده از برنامه تجدید نظر شده و سفارشی پنجم، با نیت جبران اشتباه‌ها، به استقبال تدوین برنامه ششم رفتند. آنان برنامه ششم (۱۳۶۱-۱۳۵۷) را با لحاظ کردن برنامه‌ آمایش سرزمین تهیه کردند، که با وقوع انقلاب ۱۳۵۷ و التهاب بعد از انقلاب نادیده گرفته شد. برنامه ششم، با اوج گرفتن پیروزی انقلاب ۱۳۵۷ متوقف شد و به اجرا در نیامد. ولی چون تجارب برنامه‌های اول تا پنجم پشتوانه آن بود، کامل‌ترین برنامه توسعه شناخته شده است که فرصت اجرا پیدا نکرد.از سوی دیگر، اگر چه برنامه‌ها از نظر کارشناسی و علمی به تدریج پخته‌تر و کار آمدتر تهیه می‌شد، اما بدنه اجرایی و مدیریتی کشور به طور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست در طول ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگ سازمانی منضبط، قانون‌مند، پاسخ‌گو و زیرساخت‌های اساسی شود.

 

توسعه

 

برنامه های توسعه ای کشور بعد از انقلاب اسلامی

 
پس از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، سازمان برنامه و بودجه در اوج توان کارشناسی و تجارب برنامه‌ریزی جامع ملی و منطقه‌ای بود. در آن مقطع حساس تاریخی، از مدیران انقلابی و شیفته توسعه، انتظار می‌رفت تا با دمیدن روحیه انقلابی، از ظرفیت‌های کارشناسی و تخصصی آماده به خدمت نهایت بهره‌گیری در برنامه‌سازی توسعه، صورت گیرد تا با زمینه مناسب مردمی، عزم و وحدت ملی، توسعه گسترده اقتصادی و اجتماعی در کشور با شتاب مطلوب تحقق یابد. اقتصاد آزاد رقابتی رونق گرفته و برنامه‌ریزی ارشادی و هدایتی، جایگزین برنامه‌ریزی دستوری (قانونی، الزامی) شده و برای هدایت اقتصاد و سرمایه گذاری‌های ملی از محل درآمدهای نفت و گاز، برنامه های مناسب تهیه شود.
 

با پیروزی انقلاب، شور انقلابی و گرمای توسعه سبب شد تا صدها پیشنهاد و طرح از سراسر کشور و از سوی ایرانیان خارج از کشور به سازمان برنامه سرازیر شود. کارشناسان سازمان برنامه و بودجه، برنامه های تازه متناسب با تحولات و نیازهای روز کشور تهیه و در اردیبهشت ۱۳۵۸، با نام مبرم‌ترین مسائل کشور تسلیم مقامات کردند. در اقدام بعدی، مجموعه‌ای شامل تحلیل وضع گذشته و موجود کشور و پیشنهادهای کارشناسی از جمله هشدار درباره اجتناب از امحای بخش خصوصی به سمینار نخست وزیری روزهای ۲۵ تا ۳۰ شهریور ۱۳۵۸ تسلیم شد. سپس در گزارش تشریحی و تحلیلی آبان ۱۳۵۸ با فرنام آیین نامه شوراهای برنامه‌ریزی با تعریفی از حوزه مشارکت مردم و بخش‌های غیردولتی، به وجود تعارضات و تضادهای گوناگون گروه‌های صاحب قدرت در کنار دولت موقت اشاره شد. فضای نظم‌ناپذیر و غیرقانون‌مند کشور، سبب شد تا کوشش‌های بی‌شمار کارشناسان و دست‌اندرکاران برنامه‌ریزی در سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ به جایی نرسید.

 

سرانجام برنامه ۵ساله برای دوره ۱۳۶۶ ـ ۱۳۶۲ تهیه و در شهریور۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد و در تیرماه ۱۳۶۲ به تصویب هیأت دولت رسید، اما هرگز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید. در اقدام بعدی، سازمان برنامه و بودجه، هدف‌های کمی و سیاست‌های کلی توسعه اقتصادی ـ‌ اجتماعی ـ فرهنگی بیست ساله جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۱ ـ ۱۳۶۱) را براساس رهنمودهای شورای اقتصاد تدارک و در خرداد ۱۳۶۱، در شورای اقتصاد مطرح کرد. در واقع اهداف کلی چشم‌انداز درازمدت جمهوری اسلامی در یک برنامه به شکل مثلثی دیده شد. «مثلث بالندگی اقتصادی، استقلال اقتصادی و عدالت اجتماعی.» این برنامه هم بعد از بازنگری سرانجامی نیافت و در اواخر این دوران چون شورای نگهبان عنوان وزیر مشاور را برای رئیس سازمان برنامه و بودجه قانونی ندانست، سازمان برنامه به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شد. در پی رایزنی‌ها و فعالیت‌های کارشناسان، بحث‌های مفصلی در دی‌ماه ۱۳۶۲ در سازمان برنامه و بودجه در جهت طراحی روش مناسب‌تری برای تهیه و اصلاح برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور انجام و ستاد برنامه‌ریزی در دی‌ماه ۱۳۶۲ تشکیل و مبانی اصلاح برنامه پنج سال اول مورد بحث و بررسی قرار گرفت. پس از کوشش‌ها و تشکیل نشست‌های پی در پی، طولانی و انجام بحث و تبادل‌نظرهای مفصل پیرامون الگوی استراتژی توسعه، جهات اساسی طرحی با فرنام طرح قانونی اهداف و استراتژی‌های توسعه در جمهوری اسلامی ایران تنظیم و در ۹ دی ماه ۱۳۶۳ به کمیسیون مجلس تسلیم شد. ولی مشکلات و مسائل متنوع بعد از انقلاب و شروع جنگ تحمیلی عراق، سبب شد تا شرایط لازم برای توجه به برنامه‌ریزی و ادامه فعالیت‌های توسعه اجتماعی ـ اقتصادی فراهم نشود. در نتیجه برنامه‌ریزی توسعه تا پایان جنگ تحمیلی اجباراً به تعویق افتاد. سرانجام اولین برنامه پنج ساله (۱۳۷۲ ـ ۱۳۶۸)، در آبان ۱۳۶۷ با فرنام برنامه کلان توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از سوی دفتر اقتصاد کلان معاونت امور اقتصادی وزارت برنامه و بودجه در پنج فصل تهیه و به شورای اقتصاد پیشنهاد شد و نهایتاً سند برنامه اول توسعه در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید. علی‌رغم سپری‌شدن بیشتر سال، همان سال ۱۳۶۸ به عنوان سال اول برنامه منظور شد. سرانجام پس از ده سال چالش و جنگ و گریز بین موافقان و مخالفان برنامه‌ریزی، به ویژه بعد از سپری‌شدن دوران ۸ ساله جنگ تحمیلی، مباحث تعدیل اقتصادی و خصوصی‌سازی مطرح شدند. دولت با هدف بازسازی اقتصادی پس از جنگ به طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه مبادرت ورزید. برنامه اول توسعه (۱۳۷۲ ـ‌۱۳۶۸)، پس از تصویب به اجرا گذاشته شد. برنامه اول با اصول آزادی اقتصادی شروع شد، اما رویارویی بعدی با دشواری‌های اقتصادی، تنگناهای ارزی و تورم، سبب شد تا دولت از ادامه سیاست تعدیل منصرف شود. رشد اقتصادی در سه سال اول برنامه ۵ر۵ر، ۶ر۱۳ و ۵ر۱۲ درصد بود، ولی در دو سال آخر برنامه به ۷ر۴ و ۸ر۱ درصد سقوط کرد. اما میانگین رشد اقتصادی برنامه به ۴ر۷ درصد رسید. در برنامه اول انحرافات جدی و تعیین‌کننده‌ای در عمل به وجود آمد و بخشی از برنامه به کنار گذاشته شد.

 

با این که در برنامه اول تحقق درآمدهای دولت بیش از صد در صد بود، ولی در اجرا، دست‌یابی به اهداف برنامه حاصل نشد. بخش صنعت و معدن به نتایج پیش‌بینی شده نرسید، ولی صادرات بخش کشاورزی از میزان پیش‌بینی شده بیشتر شد. بر پایه برنامه تعدیل اقتصادی که از اهداف برنامه استنباط می‌شد، انتظار می‌رفت که دولت کارآمدتر و کوچک‌تر شود، اما نه تنها این اتفاق نیفتاد، بلکه دولت روز به روز فربه‌تر و ناکارآمدتر و پرهزینه‌تر شد.

 

برنامه دوم توسعه (۱۳۷۴ ـ ۱۳۷۸) از نظر ساختار و ماهیت چندان با برنامه اول تفاوت نداشت. این برنامه هم مبتنی بر آزادی اقتصادی و خصوصی‌سازی بود. رشد اقتصادی یا اصلی‌ترین هدف برنامه، ۱ر۵ درصد پیش‌بینی شده بود که در عمل به ۲ر۳ درصد رسید. در مجموع و به رغم کوشش‌های به عمل آمده، برنامه دوم به علل مختلف از جمله ناکارآمدی دولت، در دست‌یابی به اهداف برنامه موفق نشد

 

برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی (۱۳۸۳ ـ‌۱۳۷۹) علی‌‌رغم خوش‌بینی اصولی و منطقی که در مفروضات نظری و آرمانی گزارش نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم مصوب ۲۹ شهریور ۱۳۷۷ هیأت وزیران بود، نتوانست مانند دو برنامه پیشین به اهداف برنامه نایل شود. متوسط رشد سالانه تولید ناخالص داخلی در برنامه سوم ۴ر۵ درصد بوده که از پیش‌بینی برنامه ۶ر۰ درصد کمتر شد. در سال ۱۳۸۱، نرخ رشد ۷ر۴ و در سال ۱۳۸۲، برابر ۷ر۶ درصد بوده که در سال‌های گذشته سابقه نداشته است. متوسط عملکرد نرخ تورم به حدود ۱ر۱۴ درصد کمتر از هدف برنامه (۹ر۱۵ درصد) رسید. نرخ رشد جمعیت در سطح ۶ر۱ درصد تثبیت شد.

 

برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸ ـ‌۱۳۸۴) در شرایطی تهیه شد که کشور درگیر چالش‌های ژرف درونی و بیرونی فراوانی بود. ژرفای دشواری‌های اقتصادی و اجتماعی به گونه‌ای بود که نه فقط مخالفان برنامه‌ریزی به هواداران برنامه‌ریزی توسعه پیوستند، بلکه جملگی بر آن شدند که فقط برنامه‌ریزی میان‌مدت ۵ ساله کافی نیست و در پی برنامه‌ریزی بلندمدت ۲۰ ساله و طرح‌ریزی استراتژی توسعه برآمدند.

 

تاریخچه برنامه‌ریزی ۶۵ ساله در ایران نشان می‌دهد که اگر اشتباه بد فرجام و فاجعه‌بار تجدیدنظر در برنامه پنجم عمرانی صورت نگرفته بود و شاه از خودکامگی اجتناب کرده و در کارهای کارشناسی دخالت نکرده بود و اجازه می‌داد تا فرایند برنامه‌ریزی توسعه ایران در ادامه روند تکاملی برنامه سوم تا برنامه ششم ادامه یابد، بدون شک ایران با وضع اقتصادی دیگری روبه‌رو می‌شد. روندی که می‌رفت تا رفته رفته مسیر تکامل به سوی برنامه‌ریزی توسعه پایدار و آمایش سرزمین را طی کند. اگرچه فرهنگ خودمداری و ناکارآمدی‌های بوروکراسی، هم‌چنان حاکم بود، ولی روند تکاملی شناخت تنگناها، ارائه راه‌حل‌ها و تنظیم برنامه‌های ملی، منطقه‌ای و استانی از برنامه سوم تا ششم، امیدوارکننده بود. به ‌طوری که پایان برنامه‌ریزی میان مدت و بلندمدت توسعه و جایگزینی آن با برنامه‌ریزی ارشادی (نه قانونی و نه فرمایشی) و نظارت بر پیشرفت‌های اقتصادی و اجتماعی دور از انتظار نبود. رفته رفته با رشد نهادهای مدنی، انجمن‌های صنفی و تقویت بخش خصوصی رقابتی، امید می‌رفت دولت کوچک‌تر شود و کشور بتواند صاحب اقتصاد سامان‌یافته تولیدی و تعامل منطقی با بازارهای جهان شود.

 

توسعه

 

پس از انقلاب اسلامی هم رویکردهای متفاوت گروه‌های سیاسی، تحریم‌های خارجی و جنگ تحمیلی برنامه‌ریزی ملی را برای ده سال با رکود و تعطیلی روبه‌رو کرد. پس از آن، تصمیم‌گیری‌های سیاسی همواره بر تصمیم‌گیری‌های اقتصادی و فنی غلبه کرد.

 

ارزیابی تطبیقی و نقد علمی عملکرد ۱۰ برنامه توسعه پیش و بعد از انقلاب، می‌تواند تصویری شفاف از کاستی‌های توسعه را نشان دهد.

 

بخشی از موانع توسعه‌یافتگی ایران به بی‌اطلاعی از مفاهیم توسعه و بخش دیگر آن به ساختار اجتماعی، فرهنگی و تاریخی جامعه مربوط می‌شود.

 

توسعه‌یافتگی محصول خردجمعی، کار گروهی، هم‌گرایی و تفاهم میان دولت پاسخ‌گو، مردم، نهادهای مدنی و بخش خصوصی است. در نتیجه تا هنگامی که هماهنگی فکری و مدنی میان کارشناسان، اندیشمندان و نخبگان جامعه به وجود نیاید، توسعه مطلوب و جامعه آرمانی پدید نخواهد آمد و مخترعان، نظریه‌پردازان و نخبگان رشد نخواهند کرد. زیرا توسعه محصول تفکر منظوم، سیستماتیک، انضباط جمعی، و قاعده‌مند بودن جامعه است.

 

ساختار اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی برای تحقق توسعه مطلوب باید ساختاری باشد که در آن نظم، قواعد اجتماعی و قانون حاکم و عناصر مسئول پاسخ‌گو باشند. و مادام که ذهن مردم با مفاهیم و اثرات ملموس توسعه آشنا نشود و تا هنگامی که نهادهای مردمی، انجمن‌های صنفی و تخصصی، نخبگان، صاحب‌نظران و دانشگاهیان در برنامه‌ریزی توسعه مشارکت داده نشوند، پیدایش توسعه مطلوب در ایران دور از انتظار است.

 

نگاهی تحلیلی تر بر برنامه های توسعه ای بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و عملکرد دولت های مجری

در سال ۱۳۶۱ از سوی سازمان وقت برنامه و بودجه، طرحی پیشنهادی مبنی بر نظام برنامه‌ریزی کشور از سوی شورای اقتصاد به تصویب رسید. براساس این طرح چگونگی تدوین برنامه بلندمدت۲۰ساله و برنامه‌های میان مدت ۵ ساله مطرح و به‌دنبال آن لایحه‌ای با عنوان برنامه اول توسعه پس از انقلاب (۱۳۶۶ – ۱۳۶۲) به مجلس شورای اسلامی وقت تقدیم شد. این برنامه درواقع برنامه ششم تعدیل شده قبل از انقلاب بود اما آن به‌دلیل شرایط خاص آن‌سال‌ها ازجمله کاهش قیمت نفت و عدم تطابق برنامه با شرایط حاکم به تصویب نرسید. این ماند تا این‌که در سال۱۳۶۴ و ۱۳۶۵ به‌دلیل شرایط سخت ناشی از جنگ تحمیلی (کاهش درآمدهای نفتی) برنامه‌ای اضطراری توسط دولت وقت ارائه شد. هدف از این برنامه تأمین حداقل نیازهای مردم و کنترل قیمت‌ها بود. به‌تعبیری روشن‌تر در دوره قبل از انقلاب ۵ برنامه توسعه تهیه و در فاصله سال‌های ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۵ به اجرا درآمد اما برنامه ششم توسعه در ایران قبل از انقلاب که برای سال‌های ۱۳۵۶ تا ۱۳۶۰ در مرحله تصویب بود به‌دلیل روبه‌رو شدن با رویدادهای انقلاب و پیروزی انقلاب اسلامی در مرحله تصویب متوقف و از آن پس تا سال ۱۳۶۸ ایران برنامه توسعه نداشت.

 

صنعت و معدن بخش ناموفق برنامه اول

با پایان‌گرفتن جنگ و آغاز دوران سازندگی، تهیه برنامه‌های توسعه ۵ ساله آغاز و نخستین برنامه مدون جمهوری‌ اسلامی‌ ایران با هدف اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی (آزادسازی‌ قیمت‌ها و نرخ ارز و خصوصی‌‌‌سازی)، همچنین راه‌اندازی بورس و بازسازی خسارات ناشی از جنگ ۸ ساله تدوین و از سال ۱۳۶۹ تا ۱۳۷۳ به اجرا درآمد.

 

القصه نخستین برنامه توسعه‌ای پس از انقلاب به‌دلیل رویکرد برنامه‌ریزی و توسعه منطقه‌ای نسبت به برنامه‌های قبل از انقلاب از جایگاه ممتازتری برخوردار شد. در این دوران ۵ ساله، طرح جامع آب (جاماب) کشور را به ۸ منطقه کلان بر اساس حوزه آبریز رودخانه‌ها تقسیم و به مطالعه و پیش‌بینی آب مورد نیاز شهرها در این مناطق تا سال ۱۳۸۱ پرداخت. همچنین طرح آمایش سرزمین در سال ۱۳۶۸ و به همراه آن طرح های جامع منطقه‌ای، طرحهای جامع ناحیه ای، طرحهای جامع ساماندهی روستایی، طرح اسکان ۹۰ یا مکان‌یابی استقرار جمعیت تا سال ۱۳۹۰، طرح منطقه‌بندی فضایی(منطقه بندی ایالتی با ۹ منطقه کلان) تهیه شد. خوشبختانه این طرح‌ها عملیاتی و اجرایی شد و در نتیجه بخش کشاورزی به اهداف مورد نظر رسید، بخش صنعت و معدن ناموفق ماند و در مجموع نرخ بالای تورم بویژه در سال‌های پایانی برنامه، بیکاری و کاهش صادرات نفت به نصف رقم پیش‌بینی شده، نشان‌دهنده عدم موفقیت و ضعف عملکرد مجریان برنامه اول توسعه بود.

 

اهداف برنامه عمرانی‌تر شد

با ورود به برنامه دوم توسعه که از سال ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸ به اجرا درآمد، رویکرد نیز تغییر کرد. در این برنامه و برنامه اول طرح‌ها در قالب طرح‌های مطالعاتی و مهندسان مشاور مطرح بود اما کم‌کم اهداف در این برنامه، عمرانی‌تر‌ شد. اهداف برنامه دوم شامل تحقق عدالت اجتماعی، رشد فضائل اخلاقی، اسلامی و فرهنگ عمومی، افزایش بهره‌وری، تربیت نیروی انسانی مورد نیاز و رشد اقتصادی با محوریت کشاورزی بود.

 

همچنین در این برنامه به توسعه منطقه‌ای در قالب طرح‌های جامع منطقه‌ای، ساماندهی روستایی، طرح‌های جامع شهری و هادی روستایی توجه اساسی شد طوری‌که طرح جامع ۱۸ شهر جدید در اطراف شهرهای بزرگ به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسید که نقطه عطفی در اجرای پروژه‌های عمرانی کشور بود.

 

آغاز اجرای پروژه‌های عمرانی

در برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳ – ۱۳۷۹) پارامترها و مشخصات پروژه‌های عمرانی ملموس‌تر شد. مجموع اعتبارات عمرانی مصوب در قوانین بودجه سال‌های این برنامه برای طرح‌های عمرانی ملی بالغ بر ۱۷۹.۸ هزار میلیارد‌ریال و برای طرح‌‌های عمرانی استانی بالغ بر ۵۹.۹ هزار میلیارد ریال بوده است.

 

میانگین رشد سالانه بودجه عمرانی مصوب در این سال‌ها در حوزه عمرانی ملی ۳۲.۸ درصد و در حوزه عمرانی استانی ۵۵.۷ درصد بود. همچنین متوسط تخصیص اعتبارات عمرانی در طول سال‌های برنامه سوم در حوزه ملی ۷۲ درصد و در حوزه استانی۸۰.۸ درصد بوده که در مجموع به حدود ۷۶.۴ درصد می‌رسد.

 

علاوه بر این متوسط تعداد طرح‌های عمرانی در این سال‌ها در حوزه ملی یک هزار و ۸۷۹ و در حوزه استانی ۱۳ هزار و ۷۵۹ طرح بوده که در قالب این طرح‌ها به طور متوسط، سالانه ۸ هزار و ۵۱۸ پروژه ملی و ۵۱ هزار و ۶۶۳ پروژه استانی به اجرا درآمده است.

به‌دنبال اجرای طرح‌های عمرانی در سال‌های برنامه سوم، از نقطه نظر میزان پیشرفت فیزیکی که در هر سال برای این طرح‌ها پیش‌بینی شده، میانگین دستیابی به اهداف موردنظر برای طرح‌های عمرانی ملی ۶۳ درصد و برای طرح‌های عمرانی استانی ۸۲.۲ درصد بوده است. بر این اساس حداقل میزان تحقق اهداف عمرانی ملی در طول سال‌های برنامه سوم مربوط به سال ۱۳۸۱ و برابر با ۵۶.۸ درصد و حداکثر میزان تحقق اهداف عمرانی ملی در طول سال‌های برنامه سوم مربوط به سال ۱۳۷۹ و برابر با ۷۶ درصد بود. حداقل میزان تحقق اهداف عمرانی استانی نیز در این سال‌ها مربوط به سال۱۳۸۳ برابر با ۷۶.۸ درصد و حداکثر میزان تحقق اهداف عمرانی استانی هم مربوط به سال ۱۳۷۹ برابر با ۹۰.۳ درصد بود.

در این برنامه به‌طور متوسط میزان تطابق و یا جلوتر بودن از برنامه زمانی در حوزه‌ عمرانی ملی ۳۸.۴ درصد و در حوزه استانی ۷۰.۲ درصد بوده که بدین ترتیب میزان تاخیر هر یک به ترتیب ۶۱.۶ و ۲۹.۸ درصد بوده است.

 

تاخیر در اجرای پروژه‌ها نسبت به برنامه زمانی پیش‌بینی شده از مشکلات اصلی عملیات عمرانی بوده و مهم‌ترین دلیل این تاخیر هم عوامل اعتباری از جمله نارسایی اعتبارات به صورت عدم تخصیص کامل اعتبارات است و در ادامه ضعف دستگاه‌های اجرایی و ناتوانی برخی از پیمانکاران نیز از دلایل دیگر این تاخیرها بوده‌اند.

 

از طرح‌های عمرانی ملی مهم و عمده در برنامه سوم می‌توان به تکمیل واحدیکم نیروگاه اتمی بوشهر، ساختمان سد کرخه در خوزستان، تجهیز معدن و احداث واحد تولید مس سونگون در اهر، ایجاد کارخانه ریخته‌گری و آهنگری قطعات سنگین در خراسان، تجهیز معدن زغال سنگ طبس، توسعه میدان گازی پارس جنوبی، ساختمان سد و تونل گاوشان در کردستان، نیروگاه آبی کارون ۳، ایجاد،بهسازی و نوسازی صنایع و توسعه استفاده از گاز طبیعی در صنایع اشاره کرد.

 

بخش خصوصی آمد

با افزایش تعداد پروژه‌های عمرانی در برنامه سوم توسعه، استفاده از روش‌های پیمانی در اجرای این‌گونه پرو‌ژه‌ها شدت گرفت. این وضعیت نشان‌دهنده توجه به واگذاری امور به بخش خصوصی بود تا آن‌جا که در پروژه‌های عمرانی ملی ۵۷.۷ درصد و در پروژه‌های عمرانی استانی ۳۵.۷ درصد کار به روش پیمانی و مابقی به صورت امانی یا امانی- پیمانی واگذار شد که در دو روش اخیر دستگاه‌های اجرایی به صورت کارفرما و مجری عمل کرده‌اند.

 

از دلایل نشان‌دهنده حضور بخش خصوصی در پروژه‌های عمرانی، برگزاری مناقصات و تبعیت از قانون مناقصه است. رعایت تشریفات مناقصه که منجر به عقد قرارداد با پیمانکاران بخش‌خصوصی در طول برنامه سوم شد در پروژه‌های ملی ۳۶.۵ و در پروژه‌های استانی ۲۹.۲ بوده و مابقی واگذاری‌ها نیز بدون رعایت مقررات مناقصه صورت گرفته که خود نشان می‌دهد پروژه‌ها به صورت ترک تشریفات به مناقصه رفته و مناقصه‌ای برگزار نشده و این خلاف قانون است.

 

در حوزه عمرانی ملی هم طی این برنامه، ۹ هزار و ۳۶ پروژه جدید تعریف که از این میزان ۹ هزار و ۲۹۲ پروژه (تعدادی پروژه هم از برنامه دوم به برنامه سوم آمد) به پایان می‌رسد و در ادامه ۴ هزار و ۴۴۲ پروژه ناتمام وارد برنامه چهارم می‌شود. در بخش عمرانی استانی نیز ۱۴۸ هزار و ۵۷۷ پروژه جدید در برنامه تعریف که ۱۳۸ هزار و ۴۶۵ پروژه به پایان رسیده و از این تعداد ۲۵ هزار و ۳۷۶ پروژه ناتمام استانی به برنامه چهارم می‌رسد

 

منابع

۱.آرشیو شرکت مهندس مشاور

۲.آرشیو نشریه اطلاعات

۳.گزارشات تحلیلی , دانش پور شفیعی

اشتراک گذاری مطلب

تاکنون یک نظر ثبت شده است.

  1. ممنون …از سایت پربارتون…

ایمیل شما آشکار نمی شود

نوشتن دیدگاه

تمام حقوق مادی , معنوی , مطالب و طرح قالب برای این سایت محفوظ است - طراحی شده توسط پارس تمز